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我國水體黑臭治理基本思路研究

發(fā)布日期：2015-08-17 瀏覽次數(shù) ：659

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【導(dǎo)讀】城市水體是指位于城市范圍內(nèi)、與城市功能保持密切相關(guān)，且與城市在景觀、建筑藝術(shù)、生態(tài)環(huán)境等方面充分融合的水域，包括流經(jīng)城市的河段、城鄉(xiāng)結(jié)合部的河流及溝渠、城市建成區(qū)(或規(guī)劃區(qū))范圍內(nèi)的河流溝渠、湖泊和其他景觀水體。




       城市水體是城市生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，其主要功能有排水、分流、蓄水、防洪、防澇、滲補(bǔ)地下水、蒸發(fā)緩解熱島效應(yīng)、滋潤凈化空氣等。然而，由于過去幾十年城市快速擴(kuò)張、人口劇增、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，城市水體普遍污染較重，甚至因有機(jī)污染而黑臭，已嚴(yán)重影響了人居生活。“讓市長(環(huán)保局長)下河游泳”等事件集中凸顯了我國水環(huán)境保護(hù)的尷尬局面，黑臭的城市水體成為當(dāng)前水污染防治工作的薄弱環(huán)節(jié)和難點(diǎn)，也是城鎮(zhèn)化繞不開的“傷疤”。

1 城市水體水質(zhì)狀況

城市水體主要分為兩大類：一類是自然形成的河流、河道和小型湖泊，如西湖、玄武湖等;另一類是為美化環(huán)境視覺效果而建造的景觀水體，包括人工湖泊、溪流或水池等。我國和省級水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)以大江大河為主，城市水體尚無完善的監(jiān)測體系，如水體無環(huán)境功能要求，各級環(huán)保部門基本上不加以監(jiān)測，城市水體、小河小溝監(jiān)測數(shù)據(jù)缺乏，性總體狀況沒有基數(shù)。本研究以收集調(diào)查的典型省份、水體數(shù)量較多的大省案例來說明我國城市水體的污染狀況。在南方地區(qū)，據(jù)估算，浙江省垃圾河、黑臭河共計(jì)11 604km，其中垃圾河6487km，黑臭河5116km，約占全省總河長的10%(按河道長度)。江蘇省2013 年排查了1627 條城市河道(河道長度累計(jì)達(dá)5600km)，擬整治的河道共313 條(整治河段長度約800km)，城市黑臭水體的比例約為20%(按河道數(shù)量)，河道COD 平均濃度70mg/L，氨氮平均濃度8.5mg/L，遠(yuǎn)高于地表水Ⅴ類標(biāo)準(zhǔn)值;2013 年7 月，廣州市環(huán)保局公布了50 條河涌水質(zhì)情況，其中39 條水質(zhì)仍劣于V 類。

在北方地區(qū)，城市水體由于缺乏天然徑流和自凈能力，且常作為城市內(nèi)的重要排污、納污通道，水質(zhì)更不容樂觀。北京市劣V 類水體涉及93 條河，河長952.5 公里，約占44.1%。青島膠州市云溪河、護(hù)城河等城市內(nèi)河水質(zhì)總體較差，局部河段仍存在黑臭現(xiàn)象，據(jù)監(jiān)測，膠州市全市60% 的城市水體監(jiān)測斷面水質(zhì)為劣V 類，主要污染因子以TP、CODCr、BOD5 和TN(湖庫)為主。

2 污染問題與成因

黑臭水體往往以有機(jī)污染為主，造成城市水體黑臭的原因，大部分城市存在五個(gè)方面的瓶頸問題。一是排污量大且空間集中，截污治污設(shè)施建設(shè)滯后于城市開發(fā)建設(shè)。這是直接的原因。快速城鎮(zhèn)化帶來大量的人口聚集，大量無法處理的污水直接排入城市河道，大量垃圾堆積在河道兩岸，直接造成水體的污染。即使是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、污水處理水平較高的都北京，以清河為例，近5 年清河污水處理廠一直在一期、二期、三期的擴(kuò)建過程中，但清河兩岸人口的增長快速，目前每天仍有10 萬噸以上的污水未經(jīng)處理直排入河。

二是污水管網(wǎng)設(shè)施不健全，生活污水肆意排放入河。“十一五”以來我國大規(guī)模建設(shè)污水處理廠，但在管網(wǎng)建設(shè)方面，美國2002 年城市排水管網(wǎng)密度平均在15km/km2 以上，日本2004 年城市排水管道密度平均在20 ～ 30 km/km2 以上，而我國2010 年城市排水管道密度為9.0km/km2，差距顯著。有些城鎮(zhèn)建成區(qū)尚存污水收集系統(tǒng)空白地區(qū)，尤其是一些城中村、農(nóng)夾居地區(qū);同時(shí)，管網(wǎng)質(zhì)量不高，雨污不分流，錯(cuò)接、漏接、混接現(xiàn)象普遍，分流制地區(qū)雨污混接現(xiàn)象突出，生活污水混入雨水管網(wǎng)排入河道問題難以根治。

三是部分城市水體生態(tài)流量不足或者無天然徑流。我國水資源開發(fā)利用強(qiáng)度加大，不合理的水資源調(diào)度和水電開發(fā)對生態(tài)環(huán)境影響突出，中小河流斷流現(xiàn)象十分普遍。657 個(gè)城市中有300 多個(gè)屬于聯(lián)合國人居環(huán)境署評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中的“嚴(yán)重缺水”和“缺水”城市。在北方地區(qū)，河道流量少，或者是干涸的河流，僅有污水處理廠尾水排放的水體難以滿足水體功能要求。在南方的河網(wǎng)水系中支河多為斷頭浜，斷頭浜導(dǎo)致水流不暢，調(diào)蓄、輸水能力較差，缺少活水措施，導(dǎo)致水流不暢，河水自凈能力較差。

四是城市地表徑流沖擊負(fù)荷較大。老城區(qū)的排水管道系統(tǒng)大部分為合流制，晴天主要輸送城市污水，雨天則輸送雨污混合污水，當(dāng)暴雨雨量超過合流管道的設(shè)計(jì)能力時(shí)，過量的雨污混合污水就從合流管道的溢流設(shè)施或排水泵站溢流至城市水體中，直接導(dǎo)致水體水質(zhì)急劇變差。

五是部分城市水體周邊臟、亂、差問題嚴(yán)重，城市濱水地帶大量占用，尤其是老城區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部的水體，違章建筑物多，小型服務(wù)業(yè)多而雜亂，大量棚戶區(qū)和單位無序分割占用，污水和垃圾直排入河。

3 綜合整治存在的問題

城市水體黑臭治理任務(wù)并不可怕，城市水體黑臭是外大部分工業(yè)化、城市化發(fā)展階段產(chǎn)生的“環(huán)境產(chǎn)物”，韓國爾清溪川、英國倫敦泰晤士河、法國巴黎塞納河等歷都經(jīng)歷過類似環(huán)境事件，但是經(jīng)過整治，水質(zhì)得到了改善。近年來，上海(蘇州河)、山東(小清河流域)、浙江(五水共治)、江蘇(河長制)、廣東(河涌治理)等省(市)已陸續(xù)開展了城市水體環(huán)境綜合整治工作。但總體而言，我國城市水體整治有其特殊性，起步較晚，成功案例不多，暴露出諸多問題，突出表現(xiàn)在以下六個(gè)方面：

(1)系統(tǒng)性不足。很多地方對城市水體黑臭的治理，理解為各類工程措施或者項(xiàng)目的“打包”、“一鍋燴”，審查發(fā)現(xiàn)，治理措施與水環(huán)境問題關(guān)聯(lián)不密切，內(nèi)在邏輯關(guān)系差，往往忽視水體治理的系統(tǒng)性。

(2)治理手段單一，往往護(hù)岸、筑壩、搞人造景觀等“三板斧”，目標(biāo)往往與水質(zhì)改善虛掛。從案例看，大部分城市水體的黑臭治理，缺乏“水環(huán)境問題分析、方案目標(biāo)確定、解決措施”之間的邏輯論證，沒有理清水體黑臭的根本原因，導(dǎo)致措施與問題缺乏關(guān)聯(lián)、各項(xiàng)目之間缺少關(guān)聯(lián)性、項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容不能有效支撐項(xiàng)目目標(biāo)等問題。

(3)不少治理項(xiàng)目采取“河道加蓋”、“建設(shè)閘壩”、“三面光”等過多的“強(qiáng)干預(yù)”的非生態(tài)化措施，以綜合治理為名，行生態(tài)系統(tǒng)破壞之實(shí)。

(4)重工程項(xiàng)目建設(shè)，輕運(yùn)行管理。城市水環(huán)境綜合整治項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備主要關(guān)注工程項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模及技術(shù)方案，而對建成后的運(yùn)營管理則缺少分析，很容易導(dǎo)致項(xiàng)目建成后因運(yùn)營責(zé)任、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、人員等問題而不能持續(xù)運(yùn)營，嚴(yán)重影響項(xiàng)目環(huán)境效益的發(fā)揮。

(5)城市水體治理項(xiàng)目很多無主管部門、無定額標(biāo)準(zhǔn)、無設(shè)計(jì)建設(shè)規(guī)范、無配套管理制度。各主管部門僅關(guān)注自己責(zé)任范圍內(nèi)的問題，缺乏對水體黑臭問題的系統(tǒng)考慮。部分項(xiàng)目由環(huán)保、水利等部門單獨(dú)負(fù)責(zé)實(shí)施，缺少其他部門的參與，環(huán)保部門僅針對水質(zhì)問題提出解決措施，水利部門則針對水量、防洪等問題提出相應(yīng)的措施，導(dǎo)致整治目標(biāo)單一、片面，這種現(xiàn)象在中小城鎮(zhèn)表現(xiàn)尤為突出。

(6)據(jù)2013 年江蘇省對蘇南四市城市河道41條城市河道的檢查，部分河道缺乏整治資金，僅完成部分河段整治，整治工作仍留尾巴。據(jù)對江蘇、杭州、珠江三角洲等地的城市水體治理工作調(diào)研，我國每條黑臭的城市河道長度平均為2~4km;參考浙江和江蘇的整治投資單價(jià)，每公里河道整治資金平均為3500萬~4500 萬元(包括污染源治理、截污、污水廠建設(shè)、清淤、引水活水等建設(shè)內(nèi)容)，投資巨大。

4 城市水體黑臭治理基本思路

4.1 工程治理措施

國外整治經(jīng)驗(yàn)表明，完善的污水截流與收集系統(tǒng)、城市污水處理廠尾水生態(tài)化處理、低影響開發(fā)模式、雨水處理、生態(tài)堤岸、水體生態(tài)凈化、生態(tài)補(bǔ)水是城市水體消除黑臭的工程技術(shù)選擇。城市水體消除黑臭可以通過控源截污治污、清淤疏浚、引水活水、生態(tài)修復(fù)等多種工程組合措施，通過制定并實(shí)施“一河一策”的深度治理要求，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量的改善。具體措施包括：

一是治理減負(fù)。①建立完善的污水截流與收集系統(tǒng)通常作為城市水體綜合整治優(yōu)先的基礎(chǔ)措施加以實(shí)施，在河道兩岸建設(shè)截污管網(wǎng)，把污水改道至截污干管，然后輸送到污水廠進(jìn)行處理。針對雨污不分流，錯(cuò)接、漏接、混接等問題，中小城市一方面采用雨污的徹底分流，另一方面進(jìn)行雨水排水管網(wǎng)的排查，切斷混排污水支管，將其就近改入市政污水管道。對于大城市和特大城市，實(shí)施雨污分流的難度較大，通常采用截流井和截留管道等措施將雨水管網(wǎng)內(nèi)的污水截流到污水管網(wǎng)系統(tǒng)中，終送至污水處理廠進(jìn)行處理。②城市污水處理廠尾水采用人工濕地、凈化塘等進(jìn)行深度處理，并回補(bǔ)河流，給城市水體進(jìn)一步減負(fù)。在大部分城市地區(qū)，即使城市污水處理廠處理到一級A標(biāo)準(zhǔn)，由于城市水體旱季水量少，排入到城市水體的污水處理廠尾水仍能夠造成水體的污染。城市污水處理廠尾水采用人工濕地、凈化塘等生態(tài)處理技術(shù)，不僅對氮、磷污染物有很好的去除效果，而且能夠與河道、灘地等的景觀建設(shè)相結(jié)合。

二是消除城市徑流和初期雨水污染的沖擊。①采取低影響開發(fā)模式，如植草溝、透水鋪裝、植被緩沖帶等，以“城市海綿體”建設(shè)為理念，改善城市生態(tài)系統(tǒng)、削減地表徑流污染[12-13]。②采取凈化塘和人工濕地還可以治理初期雨水，強(qiáng)化氮、磷等營養(yǎng)物質(zhì)去除。

三是生態(tài)修復(fù)。①改造渠化河道，把過去的混凝土人工護(hù)岸改造成適合動(dòng)植物生長的模擬自然狀態(tài)的護(hù)堤，提高水體的生物多樣性，修復(fù)水體生態(tài)系統(tǒng)。該項(xiàng)措施在上曾被普遍采用，如韓國的清溪川整治，拆除原覆蓋在河道上的設(shè)施，還原了河道的自然屬性;在美國洛杉磯，洛杉磯河逐步拆除襯砌，恢復(fù)河流的生物多樣性以及自然的曲流河道的狀態(tài)，使其在城市生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)中發(fā)揮更大的作用。②在不影響河道行洪的前提下在河道上建設(shè)自然濕地或半人工濕地;利用自然、生態(tài)的河水凈化技術(shù)，如跌水設(shè)施、生態(tài)石、人工濕地等，提高水體的自凈能力，同時(shí)還具有良好的景觀效果。

四是增加生態(tài)流量。生態(tài)流量不足是城市水體自凈能力差、污染的主要原因之一，城市水循環(huán)利用是解決城市生態(tài)用水和環(huán)境用水的途徑之一，解決黑臭水體的生態(tài)流量不足問題要從構(gòu)建城市水循環(huán)系統(tǒng)的角度出發(fā)，通過城市供配水系統(tǒng)，以及充分利用工業(yè)和污水處理廠的深度治理和中水回用系統(tǒng)，開展保證生態(tài)流量的城市水資源配置工作。特別是截污完善后的部分城市水體，水量少，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)水，打通斷頭河，增加水體流動(dòng)性，是治理措施的選擇性方案之一。如韓國清溪川為了保持充足的水量，通過泵站，注入新鮮水量，日均9.8 萬噸以及2 萬噸城市中水，使清溪川保持1000px 的水深，是清溪川水質(zhì)改善和發(fā)揮生態(tài)景觀作用不可缺少的措施之一。

4.2 管理政策措施

由于城市水體的復(fù)雜性、系統(tǒng)性特點(diǎn)，涉及城市水體黑臭整治的管理政策、制度措施的設(shè)計(jì)也不容忽視，工程建設(shè)與長效管理必須同時(shí)并重。相關(guān)建議有：

(1)強(qiáng)化跨部門的組織協(xié)同。我國獨(dú)特的行政管理決定了我國城市水體黑臭治理工作往往涉及住建、水利、國土、環(huán)保等多部門，受部門利益和職能范圍所限，以單一部門負(fù)責(zé)實(shí)施的城市河流水環(huán)境綜合整治普遍難獲得綜合的環(huán)境效益。浙江“五水共治”是多部門合作的新實(shí)踐，需要政府的堅(jiān)定決心和多部門的綜合協(xié)調(diào)與合作。

(2)實(shí)施市場化機(jī)制，采取PPP、綜合環(huán)境服務(wù)等市場化模式，保障可持續(xù)性。城市水體黑臭治理工程建設(shè)是基礎(chǔ)，但管理才是關(guān)鍵，要堅(jiān)持建管并重，要保持良性運(yùn)行，必須加強(qiáng)管理。建立監(jiān)測、清淤、保潔等工作的長效機(jī)制，明確河流運(yùn)行維護(hù)的責(zé)任主體。要像管理公路一樣來管理河道，要像管理街道一樣來管理城市河道。

(3)拓寬資金籌措渠道，通過財(cái)政投入、河道資源開發(fā)收入、銀行貸款等多元化融資渠道解決水體綜合整治的資金問題。城市水體黑臭治理投資巨大，上海蘇州河治理歷經(jīng)20 年，花費(fèi)了141 億元。光靠政府財(cái)政支出難以解決，建議結(jié)合河道的不同功能，按照市場化運(yùn)作的方式研究建立多元化的投資機(jī)制。如可考慮爭取安排一定比例的城市維護(hù)建設(shè)稅用于河道整治、從土地出讓和增值收益中切出一定比例專項(xiàng)用于河道整治，如浙江嘉興從土地出讓金收入中劃出10%(舊城改造劃5%)用于城市防洪建設(shè)，蒼南縣劃出5%。也可以對河道具有的水面、旅游、水電等資源，采取租賃、承包、拍賣等方式籌集資金，在房屋開發(fā)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等各類園區(qū)開發(fā)時(shí)，將周邊的河道按照統(tǒng)一的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求、整治目標(biāo)，一并交給項(xiàng)目開發(fā)商負(fù)責(zé)整治，作為開發(fā)該區(qū)域的附加條件或者說是應(yīng)盡的義務(wù)。

(4)強(qiáng)化考核。建議黨委、政府等負(fù)責(zé)人牽頭組織、指導(dǎo)協(xié)調(diào)、推動(dòng)落實(shí)城市水體環(huán)境綜合整治，強(qiáng)化地方政府是城市水體環(huán)境質(zhì)量的主體責(zé)任，為解決城市水體污染問題提供制度保障，將考核結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核掛鉤，廣東、浙江、江蘇等“河長制”實(shí)現(xiàn)了地方政府環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制的量化、細(xì)化和可操作化，是實(shí)現(xiàn)綜合整治目標(biāo)的重要抓手。

4.3 規(guī)范制度建議

從城市水體黑臭治理的案例看，有成功的，也有失敗的，主要原因是歸結(jié)于一個(gè)部門的利益或歸結(jié)于一種河道功能，而不是從群眾的整體環(huán)境效益和問題導(dǎo)向出發(fā)。在我國現(xiàn)有體制下，城市水體黑臭治理關(guān)鍵還是要明確相關(guān)的監(jiān)督、考核和管理機(jī)制，從根本上為城市水環(huán)境質(zhì)量的改善提供制度保障。具體包括：

(1)明確城市發(fā)展的環(huán)境約束機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行《城市藍(lán)線管理辦法》，在城市總體規(guī)劃階段，劃定城市藍(lán)線，在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)保留一定比例的水域面積，確定城市藍(lán)線保護(hù)和控制要求。結(jié)合維護(hù)自然岸線、保護(hù)水生態(tài)空間、嚴(yán)格城市水體周邊土地管控，劃定城市生態(tài)紅線，建立城市環(huán)境總體規(guī)劃對城市發(fā)展的約束機(jī)制、動(dòng)態(tài)的城市發(fā)展影響評價(jià)機(jī)制、可操作的環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施(如污水處理設(shè)施)與城市開發(fā)同步機(jī)制，釋放城市河流生態(tài)空間，著力恢復(fù)城市水體生態(tài)功能。

(2)完善城市水體黑臭治理的考核制度，黑臭水體考核應(yīng)遵循專業(yè)監(jiān)測、檢查并結(jié)合社會(huì)參與的原則，制定《城市水體水環(huán)境狀況評估與考核辦法》，明確考核水體，落實(shí)責(zé)任人或責(zé)任單位，綜合考核水質(zhì)指標(biāo)、水量指標(biāo)、工作指標(biāo)和長效管理機(jī)制建設(shè)指標(biāo)等四方面內(nèi)容。水質(zhì)指標(biāo)包括城市水體本身的水質(zhì)狀況、城市水體入境、出境的水質(zhì)變化以及水體污染程度的變化;水量指標(biāo)是水體的生態(tài)流量滿足情況;工作指標(biāo)主要為綜合整治實(shí)施情況、落實(shí)截污、清淤、活水、保潔和生態(tài)修復(fù)等工程項(xiàng)目。長效管理機(jī)制建設(shè)指標(biāo)包括建立完善的責(zé)任體系、有運(yùn)行管理的專項(xiàng)資金保障、制定河道保潔、活水和生態(tài)修復(fù)等長效管理制度。

(3)實(shí)施信息公開與公眾參與制度，問需于民、問計(jì)于民，問績于民，打造全民治水的良好局面。向全社會(huì)公布城市黑臭水體清單及其治理進(jìn)程，建立信息公開與監(jiān)督機(jī)制，在城市市政府網(wǎng)站上，公開城市河流的水質(zhì)改善情況，設(shè)立專門網(wǎng)站或電話，讓群眾參與，定期或不定期實(shí)地抽查城市河流的感官情況。

(4)出臺系列環(huán)境綜合整治技術(shù)管理規(guī)范，包括《城市水體環(huán)境綜合整治方案編制技術(shù)指南》、《城市水體環(huán)境綜合整治項(xiàng)目建設(shè)和投資標(biāo)準(zhǔn)》、《城市水體環(huán)境綜合整治項(xiàng)目監(jiān)測與績效評估技術(shù)指南》、《城市水體環(huán)境綜合整治長效機(jī)制建立指南》等系列技術(shù)規(guī)范，加強(qiáng)城市水體環(huán)境綜合整治的全過程管理，指導(dǎo)地方各級政府開展環(huán)境綜合整治工作。